1. Arti Lembaga Penyelenggara Kekuasaan Negara

Hubungan antara satu lembaga negara dengan lembaga negara lainnya yang diikat dengan prinsip cheks and balances, dimana lembaga-lembaga negara tersebut diakui sederajat tetapi tetapi saling mengendalikan satu sama lain. Sebagai akibat adanya mekanisme hubungan yang sederajat itu, timbul kemungkinan dalam melaksanakan kewenangan masing-masing terdapat perselisihan dalam menafsirkan amanat UUD.¹¹ Dengan dihapuskannya penjelasan UUD, bisa jadi lembaga-lembaga negara menafsirkan sendiri UUD dengan seenaknya sesuai dengan kepentingan kelembagaannya.

Tidak adanya penjelasan UUD ini juga bisa mengakibatkan hubungan antara lembaga-lembaga negara menjadi kurang harmonis. Antara lembaga negara yang satu dengan lembaga negara yang lain bisa-bisa saling menjatuhkan.

Secara sederhana dapat diketahui bahwa penyelenggaraan kekuasaan negara dijalankan oleh 3 (tiga) lembaga yakni, (i) legislatif, (ii) eksekutif, dan (iii) yudikatif.

Legislatif berfungsi membuat undang-undang (legislate). Menurut teori kedaulatan rakyat, maka rakyatlah yang berdaulat. Rakyat yang berdaulat ini mempunyai kemauan (Rousseau menyebutnya dengan Volonte Generale atau Generale Will). Rakyat memilih beberapa orang untuk duduk di lembaga legislatif sebagai wakil rakyat guna merumuskan dan menyuarakan kemauan rakyat dalam bentuk kebijaksanaan umum (public policy). Lembaga ini mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang sebagai cerminan dari kebijaksanaan-kebijaksanaan umum tadi. Lembaga ini sering disebut sebagai dewan perwakilan rakyat atau parlemen.¹²

Parlemen dalam sejarah kuno, misalnya di Inggris, mempunyai kekuasaan hingga bisa masuk ke urusan privat dan mencampuri urusan publik warga negara. Posisi parlemen sangat kuat. Dicey seperti mengutip pendapat Coke berujar:

“…..parlemen secara khusus memilih campur tangan terhadap hak-hak pribadi sebagai contoh dari otoritas parlemen, contohnya (i) anak perempuan dan keturunan sah laki-laki atau perempuannya, menurut undang-undang parlemen, dapat mewarisi kehidupan nenek moyangnya. (ii) parlemen dapat membuat pernyataan tentang bayi, anak kecil atau akil balig, (iii) juga dapat menghilangkan hak-hak seorang penghianat setelah kematiannya, dan (iv) memberi kewarganegaraan kepada orang asing, dan menjadikannya warga negara baru. Ia bisa saja seorang anak haram yang menurut hukum sah, yaitu, lahir dari seorang pezina, yang suaminya ada dibanyak tempat.”¹³

Posisi parlemen yang seperti ini dikarenakan kekuasaan yang diterima oleh parlemen berasal langsung dari rakyat. Akan tetapi, kekuasan parlemen ini bila tidak dikontrol akan melahirkan sebuah kedaulatan parlemen yang tidak tak terbatas (absolut). Telah wajar bahwa kekuasaan yang absolut akan melahirkan kekuasaan yang korup. Seperti yang dituliskan Blackstone dalam karyanya Commentaries on the Laws of England (1765) menuliskan:

“…..untuk tujuan yang sama, Montesquie, kendati begitu saya percayai, menyatakan bahwa: karena Roma, Sparta dan Chartage kehilangan kebebasan mereka dan kemudian sirna, maka konstitusi Inggris pun suatu hari nanti akan kehilangan kebebasannya, dan akan sirna: kebebasan ini akan hilang ketika kekuasaan legislatif menjadi lebih korup daripada kekuasaan eksekutif.”¹⁴

Bagaimanapun juga kekuasaan parlemen—walaupun kekuasaannya diberikan langsung oleh rakyat—harus dibatasi agar tidak menjadikan parlemen sebagai lembaga perwakilan yang korup, dan hanya menyalahgunakan kekuasaan yang diberikan kepadanya dengan mengatasnamakan kepentingan rakyat (kepentingan umum).

Lembaga penyelenggara kekuasaan negara berikutnya adalah lembaga eksekutif yang berfungsi menjalankan undang-undang. Di negara-negara demokratis, secara sempit lembaga eksekutif diartikan sebagai kekuasaan yang dipegang oleh raja atau presiden, beserta menteri-menterinya (kabinetnya). Dalam arti luas, lembaga eksekutif juga mencakup para pegawai negeri sipil dan militer.¹⁵ Oleh karenanya sebutan mudah bagi lembaga eksekutif adalah pemerintah.

Lembaga eksekutif dijalankan oleh Presiden dan dibantu oleh para menteri. Jumlah anggota eksekutif jauh lebih sedikit dibandingkan dengan jumlah anggota legislatif, hal ini bisa dimaknai karena eksekutif berfungsi hanya menjalankan undang-undang yang dibuat oleh legislatif. Pelaksanaan undang-undang ini tetap masih diawasi oleh legislatif.

Selain melaksanakan undang-undang, Eksekutif juga mempunyai tugas untuk melaksanakan:¹⁶

1.            Kekuasaan diplomatik, yaitu berkaitan dengan pelaksanaan hubungan luar negeri;

2.            Kekuasaan administratif, yaitu berkaitan dengan pelaksanaan undang-undang dan administrasi negara;

3.            Kekuasaan militer, yaitu berkaitan dengan organisasi angkatan bersenjata dan pelaksanaan perang;

4.            Kekuasaan yudikatif (kehakiman), yaitu menyangkut pemberian pengampunan, penangguhan hukum dan sebagainya terhadap pelaku kriminal atau narapidana;

5.            Kekuasaan legislatif, yaitu berkaitan dengan penyusunan rancangan undang-undang dan mengatur pengesahannya menjadi undang-undang.

Sistem pelaksanaan kerja dan pertanggungjawaban ekesekutif (pemerintah) didasarkan atas dua model sistem pemerintahan, sistem pemerintahan presidensiil dan sistem pemerintahan parlementer. Sistem pemerintahan presidensiil (fixed executive) atau (non-parlementary executive) adalah apabila ekesekutif bertanggung jawab secara langsung dengan periode waktu tertentu kepada suatu badan yang lebih luas dan tidak terikat pada pembubaran oleh tindakan parlemen (legislatif).¹⁷ Beberapa ciri penting dari sistem pemerintahan presidensiil adalah:¹⁸

1.            Presiden/Wakil Presiden tidak dapat diberhentikan ditengah masa jabatannya karena alasan politik (fixed term);

2.            Presiden/Wakil Presiden tidak bertanggung jawab kepada lembaga politik tertentu yang biasa dikenal dengan parlemen, melainkan langsung bertanggung jawab kepada rakyat;

3.            Pertanggungjawaban langsung Presiden/Wakil Presiden merupakan akibat dari dipilihnya Presiden/Wakil Presiden secara langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum;

4.            Presiden/Wakil Presiden tidak dapat membubarkan parlemen, begitu juga sebaliknya parlemen tidak bisa membubarkan Presiden/Wakil Presiden;

5.            Dalam sistem ini, tidak dikenal adanya pembedaan antara fungsi kepala negara dengan fungsi kepala pemerintahan;

6.            Tanggung jawab pemerintahan berada di pundak Presiden, oleh karenanya Presiden berhak menyusun kabinetnya tanpa ada campur tangan dari parlemen.

7.            Sedangkan sistem pemerintahan parlementer adalah bahwa eksekutif bertanggung jawab secara langsung kepada parlemen (legislatif )—parlemen mempunyai kekuasaan untuk membubarkan eksekutif jika parlemen kehilangan kepercayaan (trust) kepada eksekutif—atau tunduk pada pemeriksaan yang lebih tidak memihak, seperti misalnya lewat pemilihan presiden secara berkala.¹⁹ Beberapa ciri dari sistem pemerintahan parlementer adalah:²⁰

1. Kepala pemerintahan (eksekutif) sewaktu-waktu dapat dijatuhkan oleh legislatif dengan alasan politik (misalnya dengan mosi tidak percaya terhadap kinerja pemerintah/vote of convident);
2. Kepala pemerintahan beserta para menterinya bertanggung jawab kepada legislatif (parlemen);
3. Kepala pemerintahan (eksekutif) yang biasanya disebut dengan Perdana Menteri walau dipilih langsung oleh rakyat, tetapi hakekatnya dia dipilih karena menjadi anggota dari kelompok mayoritas yang duduk di lembaga perwakilan (parlemen);
4. Legisaltif/parlemen sewaktu-waktu bisa membubarkan eksekutif;
5. Ada pemisahan fungsi antara kepala pemerintahan dengan kepala negara. Kepala pemerintahan dijabat oleh Perdana Menteri sedangkan kepala negara dijabat oleh Raja/Presiden/Sultan atau semacamnya.

Lembaga penyelenggara kekuasaan negara ketiga adalah lembaga yudikatif (kehakiman) yang berfungsi mengadili undang-undang. Miriam Budiarjo mengawali pembahasan tentang lembaga yudikatif dengan memaparkan dua sistem hukum yang biasa dianut oleh negara-negara di dunia, yakni sistem hukum Common Law dan sistem hukum Civil Law.

Sistem hukum Common Law biasa dipakai oleh negara-negara Anglo Saxon. Pelopornya adalah Inggris pada abad pertengahan. Dalam sistem hukum Common Law, selain undang-undang yang dibuat oleh parlemen (statute law) masih terdapat undang-undang lain yang disebut Common Law, yang dihasilkan dari keputusan hakim. Jadi dalam hal ini, hakim ikut menciptakan hukum. Perihal ini dinamkan sebagai case law atau judge-made law (hukum buatan hakim).²¹

Hakim yang juga berperan membentuk hukum, dalam sistem hukum Common Law dipandang tidak melangkahi kewenangan legislatif sebagai pembuat undang-undang, karena hukum yang dibuat oleh hakim berbeda dengan hukum yang dibuat oleh legislatif. Di Inggris misalnya, A.V. Dicey berujar bahwa: “Kekuasaan hakim pada hakekatnya bersifat legislatif (essentially legislative authority of judges).” Maksud hukum buatan hakim disini adalah bahwa putusan hakim terdahulu mengikat pada hakim yang mendatang apabila diterapkan dalam perkara yang sama.²² Jadi berbeda dengan hukum yang dibuat oleh legislatif—yang memang berfungsi sebagai pembuat undang-undang/hukum. Hukum yang dibuat oleh hakim ada, bila ada perkara yang diajukan kepadanya, sedangkan hukum yang dibuat legislatif ada, meskipun tanpa ada perkara apapun, karena ia berfungsi sebagai pembuat undang-undang.

Sistem hukum kedua adalah Civil Law yakni sistem hukum yang tidak mengenal azas case law atau judge-made law. Penciptaan hukum secara sengaja oleh hakim itu tidak mungkin. Di Prancis misalnya, dimana kodifikasi hukum telah diadakan semenjak zaman Napoleon, para hakim dengan tegas dilarang menciptakan case law. Hakim harus mengadili perkara hanya berdasarkan pada hukum yang termuat dalam kodifikasi atau hukum yang telah dibuat oleh legislatif saja.²³ Hal ini dalam ilmu hukum dinamakan dengan aliran Legisme atau Positivisme perundang-undangan, yakni suatu aliran yang mempunyai pendapat bahwa: “undang-undang menjadi sumber hukum satu-satunya.”

Perkara yang diajukan kepada hakim diadili dengan undang-undang yang telah ditetapkan oleh lembaga legislatif. Namun, apabila undang-undang tidak mengatur, maka hakim boleh menggunakan putusannya sendiri (tentunya hal ini berkenaan dengan azas ius curia novit, hakim dilarang menolak perkara karena dianggap tahu akan hukumnya). Tetapi putusan hakim yang terdahulu tidak mengikat pada hakim yang mendatang, walau perkara yang diajukan serupa. Jadi tidak ada precedent dalam sistem hukum Civil Law.²⁴

Lembaga yudikatif menjadi lembaga penyelenggara kekuasaan negara yang tugasnya menjadi pengadil dari undang-undang yang ditetapkan oleh lembaga legisalatif. Mekanisme peradilan untuk mengadili undang-undang ini dikenal dengan istilah judicial review. Di Indonesia misalnya, fungsi judicial review dijalankan oleh Mahkamah Kontitusi (MK) yang mengadili Undang-Undang terhadap UUD²⁵ dan Mahkamah Agung yang mengadili peraturan perundang-undangan di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang.²⁶

Trias Politica dan Teori Separation of Power

Sebagaimana dituliskan pada lembar sebelumnya bahwa konsep Trias Politica pertama kali dikenalkan oleh Montesquie dalam karyanya Esprit des Lois (1748) dan juga John Locke, seorang filsuf Inggris, dalam karyanya Two Traetises on Civil Goverment (1690). Trias Politica adalah anggapan bahwa kekuasaan negara terdiri dari tiga macam kekuasaan: pertama, kekuasaan legislatif atau kekuasaan membuat undang-undang (rule making function); kedua, kekuasaan eksekutif atau kekuasaan melaksanakan undang-undang (rule application function); ketiga, kekuasaan yudikatif atau kekuasaan mengadili pelanggaran undang-undang (rule adjudication function).²⁷

John Locke mengemukakan Trias Politica dengan pembagian kekuasaan negara menjadi tiga kekuasaan yakni, pertama, kekuasaan legislatif sebagai pembuat peraturan dan undang-undang. Kedua, kekuasaan eksekutif sebagai pelaksana dan pengadil undang-undang. Ketiga, kekuasaan federatif sebagai kekuasaan yang meliputi segala tindakan untuk menjaga keamanan negara dalam hubungannya dengan negara lain seperti membuat aliansi dan sebagainya.²⁸

Untuk menciptakan sebuah dinamisasi dan mengurangi kekuasaan yang korup, maka penyelenggaraan negara sebaiknya dijalankan oleh tiga lembaga dengan fungsi masing-masing, yakni lembaga legislatif sebagai pembuat undang-undang, lembaga eksekutif sebagai lembaga pelaksana kebijaksanaan-kebijaksanaan yang telah diatur dalam undang-undang, dan lembaga yudikatif sebagai lembaga pengadil undang-undang. Disini diperlukan adanya pemisahan kekuasaan (separation of power) antara ketiga lembaga tersebut.

Pada awalnya kekuasaan pembuat, pelaksana sekaligus pengadil undang-undang ada pada satu tangan, yakni pada tangan raja sebagai penguasa tunggal. Kekuasaan raja yang sedemikian menciptakan otoritas penuh bagi raja untuk menjalankan kekuasaannya tanpa kritik. Salah satu implikasi yang ditimbulkan adalah absolutisme dan koruptisme kekuasaan. Jelas absolutisme dan koruptisime ini tidak dibenarkan dalam penyelengaraan negara, apalagi dalam tataran kedaulatan rakyat.

Pendapat menarik lahir dari Strong tentang teori Separation of Power. Menurut Strong, teori Separation of Power—dengan kajian sistem ketatanegaraan Inggris—lahir dari tendensi untuk mendelegasikan kekuasaan kerajaan dengan jalan mendelegasikan kekuasaan rangkap tiga,

“…..proses (pendelegasian kekuasaan/pen.) ini tidak termasuk pembagian kekuasaan kedaulatan. Proses ini semata-mata hanyalah salah satu cara yang sesuai untuk mengatasi bertambahnya urusan negara. Spesialisasi fungsi merupakan kebutuhan yang sederhana dan konsekuensi pendelegasian merupakan sebuah fakta yang sederhana pula. Namun, ketika kekuasaan raja dibatasi dan gagasan-gagasan kontitusional mulai dianggap penting, maka fakta yang sederhana ini menjadi suatu teori. Teori tersebut mengatakan bahwa atas dasar kebebasan, bukan hanya spesialisai fungsi yang sesuai, tetapi terjadi pembedaan pula fungsi itu pada kekuasaan-kekuasaan yang berbeda. Inilah “kecelakaan” dalam memahami sepotong evolusi pemerintahan biasa…..”²⁹

Pendapat Strong ini mengidentifikasikan bahwa Separation of Power tidak lahir dari kebutuhan untuk mengurangi terjadinya kekuasaan yang absolut dan korup. Tetapi lahir dari bertambahnya urusan negara yang kompleks dan dinamisasi masyarakat yang cepat. Jadi adalah sebuah “kecelakaan” dan “salah” saat ada pandangan bahwa Separation of Power adalah jalan untuk mengurangi kekuasaan yang absolut dan korup.

Tanpa berniat menafikan pendapat Strong, kenyataannya dengan adanya pemisahan kekuasaan saja kekuasaan absolut dan korup kerap lahir, apalagi dengan tidak adanya pemisahan kekuasaan bisa jadi absolutisme dan koruptisme kekuasaan menjadi keniscayaan.

Hubungan antara Dewan Perwakilan Rakyat dengan Presiden/Wakil Presiden dalam UUD NRI 1945

Dalam konstitusi pra-amandemen negara ini, kedaulatan negara berada ditangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR sebagai lembaga tertinggi negara. Dari MPR inilah, kedaulatan rakyat dibagi secara vertikal ke lembaga tinggi negara dibawahnya. Prinsip yang dianut adalah pembagian kekuasaan (division or distribution of power).

Akan tetapi dalam konstitusi pasca-amandemen, kedaulatan rakyat itu ditentukan dibagikan secara horizontal dengan cara memisahkannya (Separation of Power) menjadi kekuasaan-kekuasaan yang dinisbatkan sebagai fungsi lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain berdasarkan prinsip checks and balances (saling imbang dan saling awas).³⁰

Posisi antara legislatif (MPR/DPR) dan eksekutif (Presiden/Wakil Presiden) dalam konstitusi pasca-amandemen adalah sejajar. Berbeda dengan konstitusi pra-amandemen, legislatif (MPR) berada diatas ekeskutif (Presiden), walau pada kenyataannya eksekutiflah yang sebenarnya berada diatas dan mengendalikan legislatif. Posisi yang sejajar dalam konstitusi pasca-amandemen juga menimbulkan hubungan baru antara lembaga legislatif dengan lembaga eksekutif, berbeda dengan hubungan antar-keduanya dalam konstitusi pra-amandemen.

Dari studi singkat terhadap kontitusi (UUD NRI 1945), ditemukan beberapa bentuk hubungan antara legislatif dan eksekutif tersebut misalnya dalam bidang, pertama, kekuasaan legislasi (membuat undang-undang). Terdapat dalam Pasal 5 ayat (1) “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat.”³¹ Pasal 20 ayat (2) “Setiap rancangan undang-undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama.”³²

Kedua pasal ini mensuratkan adanya pengurangan kekuasaan legislasi Presiden. Presiden dikembalikan ke posisi sebagai pelaksana undang-undang, bukan pembentuk undang-undang dan DPR sebagai lembaga pembuat undang-undang.³³ Posisi DPR sebagai pembuat undang-undang ini semakin diperkuat oleh konstitusi dengan Pasal 20 ayat (5): “Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut menjadi undang-undang dan wajib diundangkan.”³⁴ Pada bidang kekuasaan legislasi, pemisahaan kekuasaan (Separation of Power) dalam konstitusi pasca-amandemen (UUD NRI 1945) telah diakomodir.

Kedua, kekuasaan administratif dan kelembagaan. Terdapat dalam Pasal 7A “Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atas usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa penghianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.”³⁵ Dan Pasal 7C “Presiden tidak dapat membekukan dan/atau membubarkan Dewan Perwakilan Rakyat.”³⁶

Posisi Presiden/Wakil Presiden dikontrol oleh DPR melalui mekanisme pemakzulan (impeachment process) serta posisi DPR sama kuat dengan Presiden, karena Presiden tidak dapat membubarkan DPR. Sepertinya pada bidang kekuasaan ini, kekuasaan DPR lebih besar dari Presiden, karena DPR bisa mengkontrol Presiden lewat mekanisme pemakzulan. Prinsip saling awas (checks) bersifat searah dan cenderung legislative heavy. Lalu bagaimana bentuk kontrol Presiden terhadap DPR? sejauh ini penulis tidak menemukan pasal dalam kontitusi pasca-amandemen (UUD NRI 1945) yang menyebutkan kontrol Presiden terhadap DPR. Pasal pemakzulan menurut hipotesa penulis dilandasi pada aksi sejarah Orde Baru yang memberikan kewenangan sangat besar pada Presiden. Jadi Pasal ini bisa disebut “pasal egois”.

Ketiga, kekuasaan militer dan diplomatik. Terdapat dalam Pasal 11 ayat (1) “Presiden dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat menyatakan perang, membuat perdamaian dan perjanjian dengan negara lain.”³⁷ Ayat (2) “Presiden dalam membuat perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara, dan/atau mengharuskan perubahan atau pembentukan undang-undang harus dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.”³⁸ Dan Pasal 13 ayat (2) “Dalam hal mengangkat duta, Presiden memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat.”³⁹ Ayat (3) Presiden menerima penempatan duta negara lain dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat.”⁴⁰

Presiden hanya memperhatikan pertimbangan DPR apabila mengangkat duta besar dan menerima penempatan duta besar negara lain. Kata memperhatikan disini berarti bukan sebuah keharusan? Kata “memperhatikan” menurut hemat penulis adalah sebuah bentuk saling imbang (balances) antara DPR (legislatif) dengan Presiden (eksekutif).

Keempat, kekuasaan yudikatif. Terdapat dalam Pasal 14 ayat (2) “Presiden memberi amnesti dan abolisi dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Rakyat.”⁴¹ Pasal ini jelas mensuratkan adanya prinsip saling imbang (balances) antara DPR dengan Presiden.

1. PENUTUP

Kesimpulan

Dari pembahasan tentang hubungan antara DPR dengan Presiden/Wakil Presiden diatas, dapat diketahui bahwa UUD 1945 pasca-amandemen (UUD NRI 1945) telah mengakomodir teori pemisahan kekuasaan (Separation of Power) dengan prinsip saling imbang dan saling awas (checks and balances principle).

Tetapi beberapa pasal dalam UUD NRI 1945 juga ada yang tidak mengakomodir prinsip saling imbang dan saling awas. Misalnya, Pasal pemakzulan ( Pasal 7A UUD NRI 1945).

Mungkin dari sinilah perlu ada amandemen terhadap UUD 1945. Konstitusi bukanlah barang mati yang tidak bisa dirubah, konstitusi tetap harus menyesuaikan dengan perkembangan zaman. Karena perubahan peradaban manusia dengan segala kompleksitas permasalahannya lebih cepat dari pada perubahan hukum.